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第三方绩效评价与服务型政府建设(续)
作者:管理员    发布于:2015-04-01 11:36:51    文字:【】【】【

二、第三方评价推动服务型政府建设
  从社会治理和效率角度,第三方评价克服政府内部评价角色重叠的矛盾,过程公开透明,结果相对客观,并可有效整合资源,实现评价收益最大化。它的意义在于:一是直接影响政 府行政模式和治理理念。突破官本位、权力本位的管理模式,驱使政府及其公共政策要体现民意祈求;二是推动政府职能转变。建构于传统体制基础上的政府职能,管理缺位、错位、越位普遍现象,第三方评价改变政府自身缺乏转变职能的动力机制,并通过不断的沟通和反馈,促使政府职能体系配置合理化、科学化;三是强化公民价值取向,开辟公民参政议政途径。具体来说,第三方评价推动服务型政府建设表现在:

1 体现服务型政府的内涵导向
  首先,第三方评价体现人本政府导向。人是建设服务型政府的出发点和归宿,人民群众是国家和社会的主人,是政府治理的主体而非客体。多样的第三方评价拓宽了评价主体的范围,以甘肃模式为例,评价主体中既有来自企业界的代表,又有来自学术界的专家 委员会委员,以及由省政府工作人员组成的政府评价组”  ,集纳不同的声音,更全面向 政府呈现民之所需;评价为人民监督政府、参与治理、表达自己的意愿提供了新的平台。其次,体现民主政府倾向。第三方的存在与发展本身即是民主政治下的特有的现象,是公民社会健康成长的一个重要体现;第三方评价为人民参政提供新的平台,并将产生示范和扩散效应,激发了公众参政、议政的热情,增强公民主人翁意识,夯实主权在民的公民心理基础,把政府命令权限制在最小的范围内,革除服从型、依附型政治文化的影响;同时,把政策透明度、维护社会公正、政府的回应性等作为绩效评价的重要指标均体现了第三方评价致力于 民主行政建设的倾向。再次,体现责任政府指向。政府要对其服务对象(公众)负责任,广 义上是指政府对公众的回应性,狭义上是指为不合格的服务承担相应的责任。第三方评价为什么是合格的、什么是不合格的政府服务提供评判依据,是顾客对厂家的产品的质量检测报告。最后,体现法治政府要求。政府决策是不是有合法依据、是不是与法律相冲突是评价焦点,同时也是反对非法决策、保障人民合法权益的有力武器,独立于政府之外的第三方,排除了受上级政府或部分领导牵制的顾虑,更加公平客观地关注法治。同时尚存在的行政法律漏洞可能随着评价工作的展开而暴露出来,利于法治建设的进一步完善。

2.弥补体制内评价局限与不足
  体制内组织评价是世界各国政府绩效评价实践中最为常用的形式,它的优越性在于可控性较强、动员效率较高、易于获取第一手资料、对相关信息掌握充分等优势,同时它也存 在局限与不足:首先是评价组织独立性较差,下级政府在政治体系中处于被动地位,尽管有自己的利益诉求,但出于现实考虑,会调整自己的利益以适应上级政府的要求;其次专业性不足,虽然拥有行政资源,但比起专业研究机构,在绩效评价理论、方法上存在欠缺,科学性和有效性难以保证,往往评价质量不高,流于形式;第三,全面性不足。从某种程度上说,政府绩效评价是对政府施政成绩单的全面衡量,对政府进行公开化、透明化评价,而长期以来形成的报喜不报忧心理的影响以及领导干部任用体制存在的缺陷,行政组织自我评价不可避免会夸大成绩,或把问题归咎于客观原因,甚至隐瞒实情以逃避责任;第四,评价结果带有主观性偏差,政府主导的评价结果由于受到自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响难免会与公众、企业的感受存在一定差距;第五,面对尚处于强势地位的 政府,公民往往不易吐露心声;等等。

与此相反,第三方弥补体制内评价局限与不足。首先,由于与政府无隶属关系和利益关系,评价过程不会受到被评价对象的干预,从根本上克服政府部门既当运动员,又当裁判 的矛盾,确保评价结果的独立性和客观性;其次,评价过程可以充分利用人力、智力的优势,凭借超然的态度、前瞻性的理念、专业的技术和扎实的政策分析能力确保评价结果的 科学性和有效性,同时可以传播先进的执政理念,使政府更加关注自身行政效能建设,集中 资源,优化核心服务能力;再次,第三方组织在评价中形成强大的外部压力,可以促使政府 对其职能及职能行使方式进行反思;第四,透明、公开,开放性的评价过程既能让公众更好 的参与评价过程、掌握评价的内容、理解评价的意义,又将评价者、评价制度和程序置于公 众的监督之下,保证评价的参与度和公正度,面对第三方,公众更易表达自己真实的态度和诉求,第三方评价拥有更广泛的群众基础。

3 改变地方政府竞争力的动力模式
  在市场经济条件下,政府之间的竞争主要是围绕公共产品和服务进行。”“在资源能够自由流动的条件下,公共产品和服务提供过程同时也是政府间相互竞争的过程。当政府提 供的公共产品和服务价格过高或者不能满足其成员需要时,其社会成员就会像私人物品的消 费者挑选私人物品的供给者那样,去挑选适合自己需要的公共产品的供给者——其他政府。当其社会成员有权改选政府时,提供劣质公共产品的政府必然被淘汰,即所谓用手投票,这是政府更迭的根本原因,当其社会成员无权或未能改选政府时,他们就会选择其他区域的政府,即所谓用脚投票,这是人才、资本和企业等迁移的重要原因。为了留住要素或吸引要素流入,政府必须想方设法地增加公共产品和服务的有效供给。”“不同的政府供给公共 产品和服务的能力及水平是不完全相同的,因而有能力供给数量更多和质量更高公共产品的 政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力,从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。从这个意义上说,公共产品和服务的供给状况最能体现政府的竞争优势。

不少人认同,我国改革开放的成功,某种程度上是地方政府之间竞争的结果,但由于缺 乏明晰的导向和有效的约束,这种行政主体的竞争必然循着争取更大的权力,争取更多的项目,保护更大市场等方面伸张,重复建设和重复投资的源头在此,现代市场经济基本规则严重滞后的源头于此,而同一级政府却拥有不同的行政权责的源头亦在此,恐怕世界上没有哪 个国家地方政府行政级别及其称谓如此复杂。要改变此种状况,迫切需要重新规制地方政府 的行为及其冲动,将争取更多的权力转移到提升更大的绩效提供更好的服务目标上来。我们注意到,一些市,县在未来的规划定位上,无不强调工业立市、、大都市圈,力争什么样的项目、多少个项目是达成目标的根本途径。这种由政府主导型的投资冲动将改 变政府在促进(实际是主导)经济发展方面的表现,但同时付出巨大的代价。背后的原因,则是政府间评价机制、竞争机制出了问题。要从根本上解决问题,需要引入绩效竞争机制, 形成政府官员的绩效竞争的动力模式,通过公众直接考核来代替中央政府的间接考核;通过公共事务管理质量的考核来代替经济指标的考核。确保了地方政府的竞争不至于损害其他 利益,尤其是损害本地民众的利益。

4 实现社会主义增量民主有效途径 
  中国民主的发展将是一种增量式发展;中国的民主政治将在渐进发展中有所突破;增量民主的实质,是在不损害人民群众原有政治利益的前提下,最大限度地增加新的政 治利益。第三方组织评价政府绩效源于西方国家,以专业审计机构为主,各种民间组织评 价不断兴起和发展,开拓了政府绩效评价的新时代。在我国,第三方评价尚处于探索阶段,却引起越来越多的公民、专家、媒体乃至政府的关注。它顺应服务型政府绩效型政 建设的潮流,挑战封建尊卑等级思想。第三方评价的兴起为公众提供了路径,对政府的 服务进行评论,对政府的行为进行监控,形成外在压力,影响政府的决策,迫使政府改进服 务,激活政府效能。颠覆传统自上而下的政府主导的改革与建设模式,彰显公众的主人翁地位,推动公民社会的成熟。基于民主是一个渐进的过程,并且依托经济、文化、传统等各种条件,我国并不具备西方式的通过自由选举制度得以体现的民主制度的现实条件,而在目 前这样一个选举机制还不尽成熟,投票压力尚不尽完善的年代,通过社会评价的方式施加对政府政策的影响,就成了一种最可常规执行的公民政治参与方式

三、第三方评价在服务型政府建设的实证应用 
  新世纪以来,借鉴西方国家的一些做法,我国积极推动地方政府绩效评价活动,形成被学界概括的三种模式:一是自上而下模式。由上级政府或部门将年度目标分解、落实到下级政府(部门)及工作岗位,对目标完成情况进行考核;二是自下而上模式。直接由群众评价政府机关的作风,出现所谓万人评政府活动;三是准第三方模式,委托专 业机构进行评价,如甘肃模式2007 11 月,媒体独家公布了由作者独立完成的“2007 广东省市、县两级政府整体绩效指数研究报告,引起社会各界强烈关注。中央电视台、羊城晚报、法制日报、工人日报 等主流媒体誉此举为广东第一个吃螃蟹,为全国提供了试验田,并称之为广东试验

广东试验是新世纪以来,我国地方政府绩效评价的理论研究、实践探索与广东社会 经济转型对政府管理创新需求相结合的产物,它的内涵和特点体现于以下六个方面:

一是独立的第三方评价。广东试验属于独立第三方评价,由高校学术团队自选题目, 独立操作,体现真正意义上的第三方评价。二是基于公众满意导向,重组评价指标体系。从评价绩效的视角,依据民主政治、市场经济、法制社会、和谐发展、有限有效的理念,将地方政府职能定位为促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约政府成本、实 现公众满意。三是针对整体绩效,立足增量,兼顾存量,形成年度整体绩效指数,与区域 竞争力评价形成差别。四是覆盖全省所有的市、县两级政府。包括 21 个地级以上市和 121 个县(市、区)。广东的发展被视为中国走向现代化的缩影,研究将异质特征较为明显的 21 个地级以上市和 121 个县(市、区)置于了统一的评价体系中。五是优化评价路径。基于体 制外的各种约束条件,在获取完整数据相对困难及研究资源有限的情况下,作为层次分析法 特例建立评价指标体系,以主观指标与客观指标相结合的思路弥补统计数据不足或失真。六 是定期公开评价结果,对全社会负责。每年度通过媒体公布结果,发挥了强大的导向功能,形成公众参与动力——政府感受压力——产生改进绩效需求的激励与驱动机制,达成政 府提高绩效的目的。

脚注信息
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